Shromažďovací právo

Svoboda shromažďování v roce 2009

Rovněž v roce 2009 pokračovalo omezování svobody shromažďovací pod záminkou boje proti extrémistům. Dne 1. 1. 2009 nabyla účinnosti novela č. 274/2008 Sb., která změnila § 7 odst. 4 shromažďovacího zákona tím, že odstranila podmínku odmaskovat se pouze u policejních zákroků, takže nyní je zakázána jakákoliv demonstrace s maskami. Nyní tedy nesmějí mít účastníci shromáždění po celou dobu jeho trvání obličej zakrytý způsobem ztěžujícím nebo znemožňujícím jejich identifikaci, a to bez výjimek. Porušení této povinnosti je přestupkem na úseku práva shromažďovacího, za jehož spáchání  je možné uložit pokutu až do výše 10 000 Kč. Nově může být skutečnost, že účastníci shromáždění mají obličej zakrytý způsobem ztěžujícím nebo znemožňujícím jejich identifikaci, důvodem k rozpuštění shromáždění.

Tato novela rovněž zavedla v § 12 odst. 5 možnost rozpustit takové shromáždění, kde jsou účastníci ozbrojeni nebo maskováni, pokud titíž nebo jiní demonstranti páchají trestné činy, ačkoliv takových účastníků může být zanedbatelné množství nebo se může jednat o provokatéry. Za individuální exces je tak trestán celý kolektiv – jedná se o uzákonění nepřijatelného kolektivního principu viny.

Došlo tedy k okleštění již dříve uzákoněného zákazu, který však nebyl absolutním mít obličej zakrytý způsobem ztěžujícím nebo znemožňujícím identifikaci, je-li proti shromáždění prováděn zákrok útvaru Policie České republiky. Podle argumentů ministra vnitra se zákon změnil s účinností od 1. 1. 2009 zejména kvůli vzrůstajícímu počtu demonstrací extremistů, kteří se zamaskovaní šátky a kuklami prali s policií, která měla později potíže je identifikovat a předvolat. Vláda k tomuto zákazu maskování na demonstracích ovšem neprokázala naléhavost situace a skutečnost, že situaci nelze řešit jinak.

Tato novela omezila právo na soukromí pokojných demonstrantů. Stát podle tohoto výkladu všechny zamaskované demonstranty automaticky považuje za podezřelé, a to bez výjimky. Lidé přitom nechodí na veřejná shromáždění demonstrovat svoji identitu, ale skupinový názor a zcela je opomenuto právo na anonymitu. Existuje řada legitimních důvodů, pro které nechtějí účastníci demonstrace ukazovat svoji tvář, ať už jde symbolickou stylizaci, pomalování obličeje národními barvami či důvody závažnější, jako např. obava před identifikací agresivními protivníky shromáždění (např. shromáždění antifašistů, demonstrace homosexuálů) či zájem skrýt identitu před veřejností ze společenských důvodů (např. oběti trestných činů, apod.). Nelze též pominout důvodné obavy před represí a zásahy ze strany státní moci, kdy dříve byly v řadě případů zaznamenány jevy jako nezákonné natáčení demonstrantů, vkládání podobizen pokojných demonstrantů do policejních databází a jejich další poskytování do zahraničí, ale i brutální fyzické útoky policistů na známé aktivní demonstranty.

Druhou novelou, která omezila svobodu shromažďovací, byl zákon č. 294/2009 Sb., který navrhl ministr pro lidská práva a menšiny a který s účinností od 4. září 2009 v § 11 odst. 1 prodloužil lhůtu správnímu úřadu pro možnost zákazu oznámeného shromáždění ze 3 kalendářních dnů na 3 pracovní dny. Byl to výsledek diskusí o omezení práva shromažďovacího v souvislosti s aktivitami různých extremistických hnutí. Právní úprava práva shromažďovacího byla s ohledem na stále se zvyšující počet radikalizujících se hnutí často označována za nedostatečnou. Odrazem tohoto poměrně široce rozšířeného názoru byly snahy zakazovat ohlašovaná shromáždění. Jedním z důvodů je obava správních úřadů ze shromažďování příslušníků extrémistických hnutí v obvodu jejich působnosti. V takovém případě úředník rozhodující o zákazu z řady různých indicií dovodí, že nahlášený účel shromáždění je pouze krycí, resp. falešný, a že se ve skutečnosti dané shromáždění koná za účelem jiným, v těchto případech propagujícím nějakou formu antidemokratické výzvy. Úřady k těmto závěrům dospějí nejčastěji na základě analysy svolavatele nebo jeho zástupce, kteří jsou v mnoha případech svázáni s neonacisty. Oporu pro svá tvrzení potom úřady nacházejí v minulých zkušenostech s nimi, na internetových portálech, jež tato hnutí reprezentují nebo ve stanoviscích policie. Tomu nahrává i tato novela. Rozšíření časového prostoru pro zákaz oznámeného shromáždění povede pouze ke zhoubné tendenci přezkoumávat účel shromáždění, ačkoliv smyslem oznámení je pouhá evidence chystaných shromáždění. Posuzovat účel shromáždění je proto v rozporu s čl. 19 odst. 2 i. f. Listiny.

Právo shromažďovat se přitom přísluší každému, včetně neonacistů, a jeho omezení je možné pouze ze zákonných důvodů. V případě konání shromáždění, které ohrožuje veřejný pořádek, může nejen správní úřad, ale i policie velmi rychle zasáhnout a shromáždění rozpustit. Ostatně každé hnutí, i  to extrémistické, se může pokojně shromažďovat a jeho shromáždění je chráněno do doby, dokud se nepokusí své antidemokratické názory uskutečnit (doktrína jasného a přítomného nebezpečí (angl. clear and present danger)).

V roce 2009 vydal nejvyšší správní soud 3 zásadní rozsudky ke shromažďovacímu právu: Havlín v. MHMP z 4. 2. 2009, čj. 1 As 107/2008–100, Berčík v. úřad městského obvodu Ústí nad Labem – město z 15. 4. 2009, čj. 1 As 30/2009–70 a Mladí národní demokraté v. MHMP z 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008–116. V Havlín v. MHMP a Berčík v. úřad městského obvodu Ústí nad Labem – město soud objasnil, kdy není možné shromáždění zakázat pro omezení dopravy a zásobování v závažném rozporu se zájmem obyvatelstva, takže zabránil dalšímu zneužívání tohoto zákonného důvodu pro zákaz shromáždění ze strany veřejné správy.

Sporné je pokračování řízení ve věci Sedláček a MND v. MHMP rozsudkem Mladí národní demokraté v. MHMP. V § 36 sice 8. senát NSS judikoval: „Nelze nalézt rozumný důvod, proč by měl v případě rozdílného oznámeného a skutečného účelu shromáždění vést k zákazu shromáždění pouze rozpor mezi oznámeným účelem a právy chráněnými v § 10 odst. 1 shromažďovacího zákona, nikoliv však rozpor mezi skutečným účelem shromáždění a těmito právy,“ ale při tom ignoroval námitku 2. senátu NSS v Bureš v. plzeňský magistrát z 21. 2. 2008, čj. 2 As 17/2008–77, SJS: 1557, NSS: 16516: „Pokud tedy správní úřad teprve poté, co marně uplynula lhůta, ve které mohl shromáždění zakázat, zjistí okolnosti, pro které se tak mělo stát, je samozřejmě možno postupovat podle ustanovení § 12 odst. 5 cit. zákona, tzn. rozpustit takové shromáždění, jestliže se podstatně odchýlilo od oznámeného účelu takovým způsobem, že v průběhu shromáždění nastaly okolnosti, které by odůvodnily jeho zákaz.“ Válka mezi 8. a 2. senátem NSS tak pokračuje. Zastaví ji zřejmě až rozšířený senát, když se k němu nějaká causa dostane. Žádný zákon totiž nedává možnost úřadu spekulovat o předpokládaném chování svolavatele. Zákon o právu shromažďovacím je postaven na ohlašovacím principu, nelze tedy jen ze samotného členství v jakémkoliv uskupení usuzovat, že tento člověk ve skutečnosti má v rámci shromáždění jiné plány a předjímat tak jeho chování.

IuRe tak může učinit tyto závěry:

• Správní úřady nerozumějí tomu, jaký je účel a smysl oznamování shromáždění. Je to prostá evidence, aby veřejná správa měla přehled, která shromáždění se konají, a mohla je dle svého uvážení monitorovat. Účelem tohoto evidenčního řízení není nalézat skutečný účel shromáždění. Má být neformální a rychlé.
• Správní úřady resignují na rozpuštění shromáždění podle § 12 shromažďovacího zákona, protože mají obavy svou pravomoc využívat. Snaží se věc vyřešit administrativně, od stolu, na základě zákazu shromáždění, ačkoliv skutkové podstaty pro zákaz nejsou naplněny.
• Nejčastěji jsou zneužívány důvody pro zákaz shromáždění podle § 10 odst. 2 písm. a) shromažďovacího zákona, který zní: „Úřad shromáždění zakáže též tehdy, jestliže se má konat na místě, kde by účastníkům hrozilo závažné nebezpečí pro jejich zdraví“ a podle § 10 odst. 3 shromažďovacího zákona, který zní: „Úřad může shromáždění zakázat, má-li být konáno v místě, kde by nutné omezení dopravy a zásobování bylo v závažném rozporu se zájmem obyvatelstva, lze-li bez nepřiměřených obtíží konat shromáždění jinde, aniž by se tím zmařil oznámený účel shromáždění,“ ačkoliv správní úřad dobře ví, že se na stejném místě ve stejnou dobu již demonstrace bez problémů konaly.
• Chronická je snaha správních úřadů považovat shromáždění za zvláštní užívání pozemní komunikace, ačkoliv se jedná o typické obecné užívání. Někdy jsou důvodem k chybnému subsumování shromáždění pod zvláštní užívání akcesorické činnosti, jako je ozvučení demonstrace či alegorické vozy.
• IuRe se setkalo i s tím, že zvláštní užívání pozemní komunikace bylo považováno za právní důvod, který změnil status veřejného prostranství na neveřejné.
• Ustanovení § 43 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii ČR, bylo zneužito jako rozhodnutí o zvláštním užívání pozemní komunikace, ačkoliv se jedná o pouhou regulaci bezprostředního zákroku, jímž je konkrétnímu policistovi dána možnost vyloučit konkrétnímu člověku k přístupu na určené místo.
• Správní úřady si stěžují na krátkost lhůt, protože nepřerušují řízení. Pokud se do lhůt pro činnost správních úřadů započítává i doba, v níž reaguje oznamovatel, je zjevné, že zákonem stanovené krátké lhůty nelze splnit.
• Správní úřady neuvádějí ustanovení, podle nichž postupují, takže oznamovatelé musejí obtížně dešifrovat, jaký úkon byl vůči nim učiněn.
• Právní závěry správních úřadů nejsou odůvodňovány, např. nedostatečnost počtu pořadatelů. Není tak respektován § 6 odst. 6 shromažďovacího zákona, neboť zajišťování veřejného pořádku patří k prvořadým úkolům policie.
• Správní úřady často fabulují, tj. postulují hypothetický skutkový stav, aniž by k tomu měly oporu v dokazování.
• Pořádkové lhůty nejsou stanovovány přesným termínem, nýbrž vágně.